Hay que reivindicar y potenciar la institución del indulto

En el Estado de las Autonomías nada impide que esta figura la ejecuten quienes tienen transferidas las competencias en ejecución penitenciaria, simplemente hay que entender la Ley de Gracia de 1870 bajo la luz de la Constitución

Mariam Bataller

Estos días volvemos a escuchar la posibilidad de aplicar un indulto a políticos socialistas andaluces, y el Gobierno además parece promover la idea. No negamos la bondad ni la oportunidad de la medida, pero nos preguntamos como ciudadanos y abogados, cuando estas medidas de gracia alcanzaran a los penados comunes, porque la sensación es que no somos iguales, y que los indultos sólo favorecen a los políticos, pero no a los ciudadanos de a pie.

El origen del indulto se remonta a fechas tan lejanas como son las del inicio de la organización de las personas en sociedades. Es una institución histórica que ha sobrevivido tanto al paso de los años, como a los distintos modelos de Estado que han ido sucediéndose, lo que no significa que haya sido una institución sobre la que no hayan corrido ríos de tinta, todo lo contrario, en torno a ella ha existido y existe un gran debate, sobretodo, relacionado con su legitimación y encaje en un Estado de Derecho que es el modelo que goza de implantación mayoritaria en buena parte del mundo.

El indulto se ubica entre las medidas denominadas de gracia o de perdón, y puede definirse como aquel acto discrecional que supone que, para un caso determinado, las consecuencias jurídicas desfavorables que tienen que ser aplicadas por indicación legal, sean atenuadas o, incluso, eliminadas. Es una decisión que deriva de la potestad otorgada al Jefe del Estado y que se materializa como acto del Gobierno, con refrendo y a propuesta del Ministro de Justicia, y con deliberación previa del Consejo de Ministros, para que en un supuesto concreto no se ejecute en su totalidad la pena ya impuesta mediante sentencia, la cual quedará reducida parcial o totalmente o será conmutada por otra menos gravosa. No obstante, es una figura escasamente regulada y materialmente está contenida en la Constitución, concretamente en los artículos 62.i), 87.3 y 102.3; y, por otra, las normas para su aplicación están previstas en la Ley de 18 de junio de 1870, que establece reglas para el ejercicio de la gracia de indulto,

De la regulación vigente, se desprende que dicha justificación está relacionada con “razones suficientes de justicia, equidad o conveniencia pública”, lo que tradicionalmente se ha traducido, por una parte, en el papel del indulto como corrector de la injusticia, tratando así de alcanzar la justicia material, y, por otra, el indulto como acto político dirigido a satisfacer intereses generales. A pesar de esta distinción tradicional del papel del indulto, su aplicación no siempre responde a dichas funciones asignadas, por ello también es necesario atender al caso concreto para determinar qué justificación se le ha atribuido en el supuesto concreto, atendiendo además a que no se da publicidad al criterio utilizado por el órgano concedente para decidir sobre la solicitud de indulto específica

Hay que señalar que el indulto puede solicitarlo el propio penado, sus parientes o cualquier otra persona en su nombre, sin necesidad de poder escrito que acredite su representación; también lo podrá promover el Tribunal sentenciador, el Tribunal Supremo, el Ministerio Fiscal, el Juez de Vigilancia Penitenciaria y el Gobierno. Para solicitar el indulto es necesario dirigir un escrito al ministro de Justicia en el que ha de constar toda la información referida a la causa judicial y al condenado a favor de quien se solicite. Pese a la multiplicidad de actores, son pocos los indultos promovidos y menos todavía los concedidos.

El Tribunal Supremo en su Sentencia de 20 de noviembre de 2013, sobre la naturaleza del acto de otorgamiento del indulto, estableció que se trata esencialmente de un acto de carácter discrecional, pues el Gobierno no está obligado a conceder el indulto, una vez se han revisado los requisitos procedimentales de la Ley del Indulto, y, precisamente, la cualidad discrecional “constituye la ratio essendi de la institución” (Urkola Iriarte, 2014: 2905 ss.); y que resulta irrelevante su calificación como acto político del Gobierno, pues, independientemente de su consideración, se trata de un acto que puede ser fiscalizado no sustancialmente sino solo en sus elementos reglados, lo que supone que está sometido a control jurisdiccional en relación a los aspectos mencionados, Pero también  ha señalado que el control de los actos de indulto permite el examen de la no concurrencia de arbitrariedad en la decisión adoptada, pues la concesión del indulto requiere preceptivamente la especificación de las “razones de justicia, equidad o utilidad pública” y estas deben contar “con apoyo real reconocible en los elementos reglados o formales que componen el expediente”.

El Tribunal Constitucional también se ha pronunciado en el mismo sentido respecto a la limitación que presenta la fiscalización del acto de concesión del indulto por la jurisdicción ordinaria y constitucional (Autos TC 278/1997, de 16 de julio y 369/1990, de 5 de octubre), con lo que la decisión adoptada por el Poder Ejecutivo no podrá ser sometida a control jurisdiccional. Es por ello que, tal y como se ha indicado, la fiscalización del acto de otorgamiento de indulto se limita a los elementos reglados del mismo que contiene la Ley de 1870 reguladora de esta figura, sin afectar, en ningún momento, al contenido material de la decisión.

La figura del indulto sigue ocasionando importantes controversias que resumimos. En primer lugar, se analizará el indulto como excepción al principio de división de poderes y al principio de cosa juzgada. Como se ha explicado, la concesión del indulto implica que por medio de Real Decreto, emitido por voluntad del poder ejecutivo, deja sin efecto la pena pendiente de ejecutar impuesta mediante resolución judicial firme y que ha sido dictada tras la realización de un proceso con todas las garantías- Pero el propio Tribunal Constitucional ha abatido esta reserva al señalar “La concesión de indulto no supone la vulneración de la tutela judicial efectiva, pues para que pueda procederse a dicha concesión es necesario que esa tutela haya sido otorgada efectivamente, teniendo como resultado el dictamen de una sentencia firme de condena que tiene que ejecutarse o que ya se ha iniciado su ejecución. Lo que provoca el indulto es la neutralización del resultado de esa tutela judicial efectiva en sede de ejecución”, Auto del Tribunal Constitución de 15 de octubre de 2001.

Otro de los principios que queda afectado por el indulto es el de arbitrariedad de los poderes públicos, pues, precisamente, la arbitrariedad es uno de los rasgos característicos de la figura analizada, al tratarse de una decisión que responde a la libre voluntad del órgano concedente, siendo definida por el Tribunal Supremo en su sentencia de 20 de febrero de 2013, precisamente, como una decisión “libérrima” del poder ejecutivo. No obstante, las decisiones arbitrarias no tienen cabida en un Estado de Derecho, por lo que, en caso de mantener esta figura en el ordenamiento jurídico actual se ha de someter a los límites de la discrecionalidad existentes y a su necesaria motivación. 

Asimismo, este principio quedaba afectado por la ausencia de información emitida por el Gobierno relativa a las cifras totales y las características de los indultos concedidos y denegados, limitándose a publicar los reales decretos de concesión en el BOE desde la entrada en vigor de la ley de 18 de junio de 1870 reguladora del indulto. Sin embargo, esta situación es distinta desde la modificación del Código Penal operada en 2015, incluyendo entonces la obligación del Gobierno de remitir al Congreso de los Diputados de forma semestral “un informe sobre la concesión y denegación de indultos”. Con ello se puso fin a la opacidad de las cifras de esta figura, no obstante aún no se han conseguido conocer los criterios utilizados por el poder ejecutivo a la hora de conceder o denegar el indulto. 

A raíz de la desinformación existente en torno a esta manifestación del derecho de gracia, la Fundación Ciudadana Civio presentaron el proyecto “El indultómetro” que enumera y clasifica los indultos que han sido concedidos en España desde el año 1996 y que han sido publicados en el BOE acompañando a cada uno una ficha detallada del mismo.

Para finalizar, parece evidente que la institución del indulto necesita un reajuste en nuestro ordenamiento jurídico y una actualización a los principios de un Estado de Derecho, especialmente en lo referido a la necesaria transparencia y motivación de los actos por los que se conceden. Pero no necesita muchos más ajustes, nuestra jurisprudencia ya ha tasado el resto de temas acertada y explícitamente. Y lo que nos parece más importante, una adecuación al Estado de la Autonomías, Pues siendo el indulto una institución que neutraliza la pena en sede de ejecución, en palabras del propio Tribunal Constitucional, no encontramos impedimento en que aquellas comunidades autónomas con las competencias de ejecución penitenciaria transferidas, es decir Catalunya y Euskadi, pudieran ejercer esta medida pues son gobierno, y una parte del poder ejecutivo del Estado. Que no se haya propuesto hasta ahora sólo nos hace reafirmarnos en lo olvidada que ha estado esta figura y que ha sido puesta bajo los focos por los indultos concedidos o propuestos a políticos. Pues bienvenida sea.