Externalización penitenciaria y migratoria en Europa

Análisis jurídico, ético y político de los acuerdos bilaterales de la externalización penitenciaria y de migrantes entre Estados europeos y terceros países, y su compatibilidad con el Estado de Derecho y los derechos humanos.

Mariam Bataller

 

En el contexto de una creciente presión sobre los sistemas penitenciarios y migratorios europeos, varios Estados miembros de la Unión Europea han comenzado a implementar políticas de externalización penitenciaria de funciones carcelarias y de control de fronteras, dando lugar a un nuevo paradigma en la gestión pública de la justicia penal y la inmigración. Estas medidas, justificadas en gran medida por la saturación de infraestructuras penitenciarias, la escasez de personal y los retos vinculados a la seguridad, han originado acuerdos bilaterales entre Estados para el alquiler de celdas en prisiones extranjeras, así como para el traslado y procesamiento de migrantes fuera del territorio nacional.

Entre los casos más emblemáticos se encuentra el acuerdo entre Italia y Albania, mediante el cual el gobierno italiano ha pretendido una externalización penitenciaria de migrantes irregulares a centros situados en territorio albanés. Este proyecto ha suscitado múltiples controversias judiciales y críticas por su posible vulneración de derechos fundamentales. Por su parte, Suecia y Estonia han cerrado recientemente un acuerdo para el traslado de hasta 600 reclusos suecos a cárceles estonias, siguiendo el modelo que ya fue implementado con anterioridad por Noruega y los Países Bajos (2015-2018). A su vez, Bélgica ha explorado también opciones de cooperación internacional para aliviar su crónica sobrepoblación carcelaria.

Destaca además el caso de Dinamarca, que ha firmado un acuerdo con Kosovo para alquilar 300 plazas penitenciarias, generando un intenso debate ético y político en torno a la legalidad y legitimidad de trasladar reclusos a países con estándares penitenciarios distintos. Finalmente, se aborda el rol de Estonia y Países Bajos como países exportadores de capacidad penitenciaria, quienes han optado por monetizar sus plazas vacantes como estrategia de sostenibilidad institucional. Este informe analiza jurídica y políticamente las implicaciones de todos estos casos.

Francia y la externalización penitenciaria

Francia enfrenta una grave crisis de hacinamiento en sus cárceles, con más de 82.900 reclusos y solo 62.000 plazas disponibles. Para abordar esta situación, el gobierno francés está considerando medidas de externalización penitenciaria como alquilar celdas en prisiones extranjeras y construir una prisión de alta seguridad en la Guayana Francesa.

El presidente Emmanuel Macron ha planteado la posibilidad de alquilar celdas en otros países europeos para aliviar la sobrepoblación carcelaria. De hecho, ha habido conversaciones discretas con España para alquilarle plazas penitenciarias. Esta idea ha generado críticas debido a los costos logísticos, desafíos jurídicos y problemas éticos asociados.

El ministro de Justicia, Gérald Darmanin, anunció un plan para construir una prisión de alta seguridad en la Guayana Francesa, con capacidad para 500 reclusos, incluidos narcotraficantes y terroristas. Esta medida busca aislar a los delincuentes más peligrosos y cortar sus vínculos con redes criminales.

Estas iniciativas han suscitado preocupaciones sobre los derechos humanos, la reinserción social de los presos y el impacto en las familias de los reclusos. Además, se cuestiona la viabilidad económica y práctica de estas medidas en el contexto de las finanzas públicas francesas.

En resumen, Francia está explorando soluciones poco convencionales para abordar la sobrepoblación carcelaria, pero enfrenta desafíos significativos en términos de costos, ética y eficacia a largo plazo.

La iniciativa de Suecia y la externalización penitenciaria

Suecia ha alcanzado un acuerdo con Estonia  de externalización penitenciariapara arrendar hasta 600 plazas en la prisión de Tartu, ubicada en el sureste de Estonia, con el objetivo de aliviar la saturación de su sistema penitenciario. Este acuerdo, firmado el 4 de junio de 2025, permitirá a Suecia trasladar parte de su población reclusa a partir de julio de 2026, siempre que el Parlamento sueco lo apruebe.

El sistema penitenciario sueco enfrenta una situación crítica debido al aumento del crimen organizado y al endurecimiento de las penas. En 2024, las cárceles suecas albergaban 7.530 reclusos en 5.022 plazas, y actualmente la ocupación supera el 140%. El gobierno espera un incremento continuo de la población carcelaria en los próximos años.

Los reclusos que serán trasladados son hombres adultos en buen estado de salud y estarán bajo custodia estonia, con apoyo de personal sueco. Las actividades de reinserción se impartirán a distancia y las comunicaciones serán en inglés. El ministro de Justicia, Gunnar Strömmer, ha declarado que no existen obstáculos legales para el traslado y que esta medida será incluso más económica que mantener a los presos en territorio sueco.

Sin embargo, el acuerdo ha generado controversia. El Parlamento sueco debe aprobarlo, y el respaldo no está garantizado. El gobierno liberal-conservador, que cuenta con el apoyo de la extrema derecha, depende del Partido Socialdemócrata para alcanzar la mayoría necesaria. Los socialdemócratas se muestran escépticos y advierten sobre los riesgos de externalizar funciones penitenciarias. Además, hay rechazo sindical total debido a las posibles consecuencias para los derechos de los presos y las condiciones laborales.

En Estonia, el gobierno celebra la oportunidad, ya que la cárcel generará 400 empleos y podría convertirse en un negocio rentable. No obstante, las declaraciones del ministro sueco Strömmer, que incluyó a asesinos y violadores entre los posibles trasladados, han encendido el debate en el país. l

Italia y Albania: Externalización de la gestión migratoria

En noviembre de 2023, Italia y Albania firmaron un acuerdo para trasladar hasta 3.000 migrantes al mes a centros de procesamiento en territorio albanés. El objetivo era la externalización penitenciaria y la gestión de solicitudes de asilo y repatriaciones. Sin embargo, el acuerdo ha enfrentado múltiples desafíos:

Pero Tribunales italianos han suspendido las detenciones de migrantes trasladados a Albania, argumentando que el procedimiento fronterizo acelerado no es aplicable a personas de países no considerados completamente seguros.

El coste del programa, estimado en 1.000 millones de euros, ha sido objeto de críticas, especialmente considerando que las instalaciones en Albania han permanecido en gran parte vacías.

El acuerdo entre Italia y Albania representa un intento innovador de gestionar la migración, pero ha enfrentado obstáculos legales significativos. La intervención del TJUE será crucial para determinar su viabilidad y compatibilidad con el marco jurídico europeo.

Dinamarca: Alquiler de celdas en Kosovo

En diciembre de 2021, el gobierno danés anunció un acuerdo con la República de Kosovo para alquilar 300 plazas penitenciarias en la prisión de Gjilan durante un período inicial de 10 años. El objetivo declarado por el Ministerio de Justicia de Dinamarca era doble: por un lado, descongestionar su sistema penitenciario nacional ante el creciente número de reclusos; y por otro, utilizar esas plazas para albergar a personas extranjeras condenadas por delitos en Dinamarca, especialmente aquellas pendientes de deportación tras el cumplimiento de sus condenas. El acuerdo, que incluye un pago de 210 millones de coronas danesas (aproximadamente 28 millones de euros), ha sido presentado por las autoridades danesas como una estrategia racional para gestionar la presión sobre el sistema penitenciario sin comprometer su calidad.

Aunque el gobierno danés ha asegurado que las condiciones en la prisión de Kosovo cumplirán con los estándares europeos, numerosas organizaciones de derechos humanos han expresado preocupación por la legalidad y legitimidad de trasladar a personas condenadas a un tercer país con un sistema penitenciario diferente. En principio, el convenio establece que los presos seguirán estando bajo jurisdicción danesa y que se respetarán sus derechos procesales y materiales. No obstante, Kosovo no es miembro de la Unión Europea y su historial en derechos humanos y condiciones penitenciarias ha sido objeto de atención por parte del Consejo de Europa y el Comité Europeo para la Prevención de la Tortura (CPT). Esta disparidad plantea dudas sobre la compatibilidad del acuerdo con el artículo 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que prohíbe tratos inhumanos o degradantes.

El acuerdo ha suscitado un intenso debate tanto en Dinamarca como en Kosovo. En Dinamarca, partidos de la oposición y organizaciones no gubernamentales han denunciado que la externalización penitenciaria es una forma de “exportar problemas” y eludir responsabilidades éticas del Estado. En Kosovo, por otro lado, sectores de la sociedad civil han criticado que su sistema penitenciario sea instrumentalizado por intereses extranjeros y que se destinen recursos nacionales a albergar reclusos daneses mientras persisten problemas estructurales en su propio sistema de justicia penal. Además, se ha señalado que este tipo de acuerdos podría sentar un precedente preocupante de comercialización del encarcelamiento, en contravención de principios básicos de justicia restaurativa y reinserción social.

Noruega y Países Bajos: Experiencia previa de alquiler de celdas

En 2015, Noruega firmó un acuerdo sin precedentes con los Países Bajos para alquilar 242 celdas en la prisión de Norgerhaven, ubicada en la localidad de Veenhuizen. El acuerdo, inicialmente previsto para tres años y prorrogado hasta 2018, se motivó por la falta de plazas en el sistema penitenciario noruego, afectado por un incremento en la población reclusa y por largas listas de espera para el cumplimiento de condenas. El convenio estipulaba que los reclusos seguirían cumpliendo condena bajo la jurisdicción noruega, con personal penitenciario noruego desplazado y con el idioma y los programas de reinserción propios de Noruega aplicados dentro del establecimiento holandés.

El caso de Norgerhaven generó un amplio debate jurídico sobre la extraterritorialidad del cumplimiento de las penas. Si bien se mantuvo la soberanía jurídica noruega sobre los reclusos, la externalización de su custodia en territorio extranjero plantea interrogantes sobre la protección efectiva de los derechos fundamentales. Aunque los Países Bajos garantizaban condiciones penitenciarias adecuadas y supervisión independiente, organismos como el Defensor del Pueblo noruego y Amnistía Internacional advirtieron sobre el riesgo de vulnerar los principios de dignidad, acceso a familiares y proximidad geográfica, esenciales para la reinserción. No se llegó a declarar inconstitucional, pero abrió la puerta al cuestionamiento sobre la naturaleza del castigo en un Estado democrático de derecho.

Desde el punto de vista político, el acuerdo fue presentado por el Ministerio de Justicia de Noruega como una medida pragmática, eficaz y económicamente razonable. Sin embargo, generó críticas por convertir la ejecución penal en una cuestión de gestión logística y no de responsabilidad social y ética. Para algunos sectores académicos y sociales, delegar la reclusión en otro país representa una despersonalización del sistema penal y podría generar una jurisprudencia peligrosa en el contexto europeo, donde el castigo debe estar vinculado a la comunidad. Aunque el acuerdo finalizó en 2018, sentó un precedente en Europa sobre el uso transnacional de capacidades penitenciarias, que aún hoy inspira y divide a otros Estados.

Conclusiones

La externalización penitenciaria, de funciones y migratorias mediante el alquiler de celdas a terceros países o el traslado extraterritorial de personas privadas de libertad o en situación de asilo plantea desafíos complejos que atraviesan los planos jurídico, ético y político.

Desde el punto de vista jurídico, estas prácticas deben evaluarse a la luz del principio de legalidad, el respeto al debido proceso y las garantías mínimas del tratamiento de personas privadas de libertad. La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha establecido estándares exigentes en relación con el artículo 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (prohibición de tratos inhumanos o degradantes), que podrían verse comprometidos si la ejecución de las penas se realiza en países con estándares penitenciarios inferiores. El caso M.S.S. v. Bélgica y Grecia (2011) ofrece un precedente clave al establecer la responsabilidad de los Estados por trasladar a personas a lugares donde corren riesgo de sufrir violaciones de sus derechos.

Desde una perspectiva ética, la externalización penitenciaria o la gestión migratoria puede implicar una forma de “dumping humanitario”, al trasladar a personas vulnerables fuera del alcance del control democrático directo y de las garantías jurisdiccionales de su país de origen. La lógica utilitarista que motiva estas políticas —reducir costes, evitar hacinamiento, mantener la seguridad— debe sopesarse con el deber moral de garantizar el respeto incondicional a la dignidad humana.

Políticamente, estas iniciativas han sido utilizadas como instrumentos de gobernanza simbólica, especialmente por gobiernos que enfrentan presión social o mediática por la gestión de la criminalidad y la inmigración. Sin embargo, pueden generar fricciones diplomáticas, tensiones internas y desconfianza ciudadana si no se acompañan de transparencia, rendición de cuentas y evaluación de impacto.

En términos de derechos humanos, el traslado forzoso de presos o migrantes, la delegación de su custodia a Estados terceros, y la posible desprotección jurídica de los mismos, podrían constituir violaciones directas del Convenio Europeo, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), y de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE. Es imperativo que cualquier acuerdo de esta índole cuente con supervisión judicial efectiva, mecanismos de queja accesibles para los afectados y un sistema de revisión periódica independiente.

En conclusión, aunque estas estrategias pueden aportar soluciones logísticas puntuales, presentan serias implicaciones para el Estado de Derecho, la ética pública y el respeto a los derechos fundamentales. Su aplicación indiscriminada podría erosionar los principios garantistas que fundamentan el orden constitucional europeo.